دیوان عدالت اداری اهرم نظارت قضایی بر دولت
دیوان عدالت اداری جزو نو آوریهای قانون اساسی ایران است. پیش از پیروزی انقلاب اسلامی، در هفتم اردیبهشت 1339 قانونی تحت عنوان «قانون راجع به شورای دولتی» مشتمل بر 32 ماده و 3 تبصره به تصویب کمیسیون مشترک مجلسین وقت رسید که هیچگاه به مرحله اجرا درنیامد. با پیروزی انقلاب، با رویکرد «ایجاد نظام اداری صحیح» و «محو هرگونه استبداد و خودکامگی و انحصارطلبی»، نهادی نوین در اصول 170 و 173 قانون اساسی پایهگذاری شد که با تصویب نخستین قانون آن مشتمل بر بیست و پنج ماده و نه تبصره توسط مجلس شورای اسلامیاین نهاد فعالیت خود را آغاز کرد.
در قانون اساسی که در سال 1358 تصویب شد اصولی برای تاسیس نهادی به نام دیوان عدالت اداری پیشبینی شد که در واقع یک ابتکار بزرگ بود. ارزیابی شما از این اصول چیست؟
در خصوص وارد شدن نهاد دیوان عدالت اداری به نظام حقوقی ایران در قالب دو اصل قانون اساسی- در درجه اول اصل یکصد وهفتادوسوم و سپس اصل یکصدوهفتاد قانوناساسی- باید در ابتدا یادآور این نکته شوم که مسئله نظارت قضایی بر اعمال دولت از نظر هنجارگذاری قانونی آن به قبل از انقلاب و به زمان رژیم سابق در قالب نهادی به نام شورای دولتی برمیگردد که خود آن شورا ملهم از نهاد شورای دولتی کشور فرانسه بوده است. اما میدانیم که قانون مربوط به شورای دولتی در رژیم سابق هیچگاه به مرحله اجرا در نیامد و در نتیجه مسئله نظارت قضایی بر اعمال اداری آن رژیم جزئی از نظام حقوقی نبود و در این زمینه جز وجود یک قانون روی کاغذ چیز دیگری نداشتیم. در آن دوره دولت در معنای اداره جز در حدود بسیار محدودی همچون مباحث مربوط به استخدام کشوری در یک شعبه ای از دیوان عالی کشور یا در مراجع عمومیدادگستری قابل نظارت و کنترل نبوده است. با پیروزی انقلاب اسلامیو شعارهایی که در آن مطرح بود موضوع دیوان عدالت اداری، شاید با همان ایده سابق و به صورت ریشهای با توجه به شورای دولتی در فرانسه مورد توجه قانونگذار قانوناساسی جمهوریاسلامیایران گرفت و در آن دو اصل پیش گفته هنجارگذاری اساسی لازم برای تاسیس دیوان عدالت اداری انجام شد. نکته حائز اهمیت آن است که این اصول سرنوشت برخی از اصول معطل که تا زمانهای طولانی اجرا نشده باقی ماندند را پیدا نکرد و به سرعت و بعد از مدت بسیار کوتاهی در سال 1360 قانون عادی مربوط به آن با عنوان «قانون تشکیل دیوان عدالت اداری» به تصویب رسید و با یک اختلاف زمانی کوتاه مدت در سال 1361 این قانون اجرایی شد. با تشکیل نهادی به نام دیوان عدالت اداری ساختار آن در بدنه نظام قضایی جمهوری اسلامیایران قرار گرفت که امروز پس از گذشت سالها میتوان گفت این نهاد در مجموع با وجود نقدهایی که برآن وارد است دارای یک کارنامه موفق و مثبت است و به هر حال توانسته است حقوق اداری را در کشور ما یک حقوق عینی و قابل مطالبه نزد یک مرجع قضایی بسازد که با فرآیند دادرسی به دعاوی شهروندان علیه دولت رسیدگی میکند.
به نظر شما چه عاملی بود که باعث شد این دو اصل معطل نماند و این دستاورد قانون اساسی اجرایی شد؟
سوال بجایی است. دادرسی اداری و تشکیل یک دادگاه اداری یک حوزه تخصص است و این مسئله قدری هم عجیب به نظر میرسد چراکه انقلابیون تجربه ای در مسائل اداره کشور نداشتند چه برسد به مسائل تخصصی و اداری. پس اینکه چه عاملی موجب میشود این اصول به سرعت اجرا شود محل تأمل است. شاهد مثال ما خاطرات بعضی از قضات قدیمیدیوان عدالت اداری است که بر اساس آن میتوانیم دریابیم که اولین روسای دیوان عدالت اداری هیچ آشنایی اولیه ای با کارکرد، وظایف و ساختار چنین نهادی نداشتند و برای آنها این نهاد امری بسیار عجیب جلوه میکرده است. شاید بتوان گفت این سرعت به شعارهای انقلاب باز میگردد که طبق آن در نظام حاصل از این انقلاب قرار نیست دولت در جایگاهی خاص، دور از ملّت و غیر قابل کنترل قرار داشته باشد. با دقت در اصل هشتم قانوناساسی میبینیم که همگان موظفند به یکدیگر نظارت داشته باشند، یعنی تنها دولت بر مردم نظارت نمیکند و مردم نیز باید بر دولت نظارت داشته باشند. در چنین فضایی دولت هیچ گاه دارای یک جایگاه ویژه غیرقابل دسترس و غیرقابل کنترل نیست. در حقیقت دولت هم یک شخصیت حقوقی تلقی میشود که این شخص نیز همچون سایر اشخاص اختیارات و وظایفی دارد و در قبال اعمالی که انجام میدهد دارای مسئولیتهایی است، این مسئولیتها باید درجای خاصی با قواعد خاصی رسیدگی شود که آن مرجع خاص نیز دیوان عدالت اداری نام گرفته است.
دیوان عدالت اداری تحت تاثیر حقوق فرانسه تشکیل شد. این نهاد چه تفاوتهایی نسبت به شورای دولتی در کشور فرانسه دارد؟
اساسا این ایده، ایدهای نبوده است که به صورت مطلقا ابتکاری در ایران به وجود آمده باشد. همانطور که گفتیم منشأ این نهاد به شورای دولتی در کشور فرانسه و تشکیلات دادرسی اداری در این کشور باز میگردد که البته در آنجا دارای سابقه دور و درازِ بیش از دویست ساله است و رفته رفته به شکل امروزی رسیده است و امروز به جایی رسیده که میتوانیم به عنوان یک دادگاه اداری از آن صحبت کنیم. اگر بخواهیم دیوان عدالت اداری را با شورای دولتی فرانسه مقایسه بکنیم باید بگوییم در فرانسه اصل دوگانگی و استقلال دادگستری عمومیاز دادگستری اداری وجود دارد و این اصل، اصلی با ارزش قانون اساسی است در حالی که در کشور ما اصل بر وحدت است به این معنا که دارای یک بدنه قضایی با عنوان قوه قضاییه هستیم که در ذیل این عنوان دو گونه کلی از دادگاه عالی داریم. یکی دیوان عالی کشور و دیگری دیوان عدالت اداری. نتیجه آن است که استقلالی که دادگاههای اداری در کشور فرانسه از دادگاه عمومیدارند را در اینجا شاهد نیستیم و به نوعی دیوان عالی کشور اشرافی بر امور دارد. برای مثال در صورت بروز تعارض دیوان عالی کشور است که به حل تعارض میپردازد برخلاف راه حل نظام حقوقی فرانسه که مرجع بالاتری از این دو نهاد به نام مرجع حل تعارض در این کشور این وظیفه را برعهده دارد. به هر حال میتوانیم بگوییم نقاط مثبتی در سیستم مورد استفاده کشورمان شاهد هستیم و البته نقاط مثبت فراوانی نیز در سیستم نظام حقوقی فرانسه وجود دارد که با مباحث تطبیقی میتوان از آن ایده گرفت وبر همین اساس نیز خوشبختانه دیوان عدالت اداری روز به روز در حال پیشرفت است و بر نقاط ضعف خود غلبه میکند.
میدانیم قانون جدید دیوان عدالت اداری نیز به تصویب رسید. به نظر شما در زمینه رسیدن به اهداف اصول یکصدوهفتادوسوم و یکصدوهفتادم قانون اساسی تا چه حد این قانون جدید پیشرفت داشته است ؟
در یک مصاحبه مختصر قادر به بررسی و ارزیابی تمام قانون نیستیم و این ارزیابیها را به نشستهایی که برگزار شده است ارجاع میدهم اما اگر بخواهم به صورت بسیار کلی بگویم خواهم گفت که نقاط مثبتی به نسبت قانون قبل در این قانون وجود دارد اما همچنان از نقاطی منفی نیز رنج میبرد. برای مثال احیای مرحله تجدید نظر، اهمیت بیشتر امر کارشناسی یا توجه خاص به ضمانت اجرای احکام دیوان عدالت اداری از نقاط مثبت این قانون است اما در حوزه نقاط ضعف از برجسته ترین نقاط ضعف مباحث مربوط به حیطه صلاحیت دیوان است چراکه در تبصره ماده 12قانون جدید همچنان صلاحیت دیوان در مورد برخی از اعمال دولت که باید آنها را به معنای اداره تلقی کنیم مستثنا شده است و به نظر میرسد توجیهی حقوقی برای برخی از این استثنائات وجود ندارد. برای مثال آییننامهها و بخشنامهها و تصویبنامههای رئیس قوهقضاییه مستثنا شده است که چون جایگاه رئیس قوهقضاییه منصبی اداری است هیچ دلیلی برای مستثنا شدن اعمال اداری رئیس قوهقضاییه وجود ندارد.
پس هنوز تا رسیدن به اهداف قانون اساسی در مورد دیوان عدالت اداری فاصله داریم؟
هدف قانوناساسی این بوده است که دولت به معنای «اداره در یک معنای موسع» از طریق دیوان عدالت اداری زیر تیغ نظارت قضایی قرار بگیرد و هرچه بر این صلاحیت استثناء وارد شود از فلسفه تاسیس دیوان عدالت اداری بیشتر دور میشویم.
|