مفاهیم و منابع حقوق اداری
حقوق اداري همانند ساير رشته هاي حقوق، داراي منابع و خاستگاه حقوقي است که هريکي از آنها به عنوان منبع و سرچشمه، در رشد، توسعه و بالندگي اين حقوق، نقش مؤثري دارد.
شناخت دقيق حقوق اداري، هم نياز به معرفت مفهوم اداره از نظر صوري و ماهوي دارد و هم ضرورت مبرم به شناخت منابع گوناگون حقوق اداري دارد.
همانسان که تعريف‌هاي متفاوت براي مفهوم اداره، حقوق و حقوق اداري ارايه شده است، براي منابع حقوق اداري، نيز منابع گوناگوني شمرده شده است، که اين منابع از حيث درجه و اهميت، نيز تفاوت دارد.
در پاره‌اي از کشورها، رويه‌ي قضايي، قوانين غير مدون و عرفي، منابع اصلي حقوق اداري را تشکيل مي‌دهد و در بعض ديگر، قوانين مدون اعم از قانون اساسي و قوانين عرفي، مهمترين منابع حقوق اداري به حساب مي‌رود که به وسيله‌ي مقامات صلاحيتدار وضع و اجرا مي‌گردد.
سوال اصلي در اين مقاله اين است که مفهوم حقوق اداري چيست؟ و چه چيز مهمترين منابع آن را در نظام حقوقي افغانستان تشکيل مي‌دهد؟
مقاله سعي کرده است تا در ضمن دو گفتار، با تحليل و بررسي اين دو مساله، به پاسخ آن برسد.
گفتار اول
مفاهيم و ويژگي‌هاي حقوق اداري
فهم دقيق واژگان مفاهيم و ويژگي‌هاي هر مساله حقوقي، گام اصلي آشنايي با مساله است. شناخت ويژگي‌ها و مفاهيم حقوق اداري نيز چنين نقشي را در مسايل حقوق اداري دارد. از اين رو در اين گفتار سعي شده است با تعريف واژگان مساله، گام‌هايي در جهت درک مفاهيم حقوق اداري برداشته شود. هرچند که يک تعريف جامع و مورد اتفاق حقوقدانان براي حقوق اداري ممکن است وجود نداشته باشد؛ به دليل که هم تعريف اداره و هم تعريف حقوق، و به تبع آن تعريف حقوق اداري، دشوار خاصي خود را دارد، چنانکه نويسندگان علوم اداري براي واژه‌ي اداره بيش از ده تعريف ذکر کرده‌اند و در مورد حقوق نيز، به گفته رنه دوايد، حقوقدان برجسته فرانسوي تعريف پذيرفته شده مورد اتفاق همه وجود ندارد.
الف ) اداره
اداره به معناي گرداندن به گردش آوردن کار است و در معاني مختلف از جمله در موارد ذيل به کار رفته است:
1- اداره و رهبري امور عمومي و خصوصي، اموال و دارايي ويا اداره‌ي اجتماع، نظير سپردن اداره‌ي يک ولايت به والي و ادراه‌ي يک شرکت تجاري، به هيات مديره آن شرکت؛
2- وظايف و امور مربوط به اجراي قوانين و نحوه‌ي رسيدگي به تکاليف و اعمال اداره‌هاي تحت مديريت حکومت؛
3- مجموعه‌ي دستگاه‌هاي اداريي که مقامات، مستخدمين و مأمورين دولت در آن به انجام وظيفه و اداره امور اشتغال دارند و قوانين کشور، سياست‌ها و خط مشي‌هاي کلي و عمومي دولت را به اجرا مي‌گذارند؛
4- رژيم حقوقي که به موجب آن اموال صغير تحت قيموميت و سرپرستي است، نظير اداره‌ي قانوني اموال صغير، مجانين، و اشخاص غايب؛
5- انجام کار خاصي، نظير اداره‌ي يک تست، يعني انجام يک تست رواني؛
6- به معناي رهبري و اداره‌ي گروهي، نظير اداره و رهبري يک دولت، يک حزب، يک سازمان بين المللي و يک شرکت تجارت جهاني.
اداره در اصطلاح حقوقي، مجموعه سازمان يافته‌اي است که تکاليف و وظايف تامين نياز‌هاي عمومي را به عهده دارد. و اين تعريف شامل مجموعه‌ي دولت به عنوان يک نهاد واحد سياسي و اداري مي‌شود. و هم شامل واحد‌هاي اداري در درون دولت، نظير اداره‌ي محلي در يک ولايت و يک ولسوالي و مانند آن.
مفهوم اداره از نظر واژه شناسي فرانسوي و آمريکايي
برداشت فرانسوي از مفهوم اداره
واژه‌ي Administration مشتق از واژه‌ي لاتيني Administrate در قرن 14 ميلادي است و به معناي اداره و رهبري امور عمومي و امور خصوصي اموال و دارايي است و يا اداره کردن يک اجتماع، نظيرسپردن اداره‌ي يک
ولايت به والي و يا اداره‌ي يک شرکت به هيات مديره. واژه‌ي مزبور در آخر قرن 18 ميلادي در معاني زير کاربرد داشت:
1- کار‌هاي مربوط به اجراي قوانين و نحوه‌ي ادارات عمومي تحت زعامت مقامات حکومتي؛
2- مجموعه‌ي ادارات و ماموريني که به وظيفه‌ي اداره اشتغال دارند نظير اداره‌ي کشور به وسيله‌ي دولت. اداره‌ي ولايت به وسيله‌ي والي، ماموران و دستگاه اداري ولايت؛
3- رژيم حقوقي که به موجب آن اموال صغير تحت سرپرستي است نظير اداره‌ي اموال صغير در غياب ولي.
برداشت آمريکاي شمالي از مفهوم اداره
برداشت آمريکاي شمالي ديکسيونروبستر قرن 20، جديد مفاهيم زير را براي واژه‌ي Administration ذکر کرده است:
1- اداره و مديريت کردن؛
2- اداره‌ي موسسات دولتي؛
3- گروه مقامات اجرايي يک سازمان دولتي و طرز اداره‌ي آنها؛
4- اجراي قوانين و مقررات و غيره؛
5- وصيت و نظارت اجرايي در مورد شخصي که بر مال خود به علت عدم توانايي عقلي نمي‌تواند حاکم باشد.
به نظر مي‌رسد که اداره با در نظر گرفتن معناي لغوي آن که گرداندن و اداره کردن باشد، يک مفهوم بيشتر ندارد، و آن چيزي جز مديريت و چرخاندن امور نيست. اين مديريت مصداق‌هاي زيادي دارد، از اداره‌ي واحد سياسي دولت با تمام واحد‌هاي اداري تابعه آن گرفته تا اداره‌ي اصناف و نهاد‌هاي غير دولتي، نظير اداره‌ي شرکت‌ها، اتحاديه‌ها، انجمن‌ها، گروه‌ها و سازمان‌هاي غير دولتي.
اما استعمال اداره به محلي که در آنجا خدمات عمومي و امور اداري انجام مي‌گيرد از قبيل به کار رفتن ظرف به جاي مظروف است، زيرا اداره محل و جايگاه براي چرخاندن و مديريت اعمال اداري است.
ب) حقوق
حقوق واژه‌ي عربي و جمع حق است. در لغت به معناي راست، بهره و نصيب، و الزام به امري به کار رفته است. در اصطلاح حقوقدانان به معاني مختلفي استعمال شده است بنابرين دريافت يک تعريف واحد و جامعي كه مورد قبول همه‌ي حقوقدانان باشد، دشوار است. دليل عمده‌ي آن وجود عقايد مختلف و نظام‌هاي گوناگون سياسي برخاسته از ايديولوژي‌هاي متفاوت با مباني و منابع متعدد است که هرکدام آنها به نحوي در تعريف حقوق دخالت دارد.
به طور کلي حقوق به معاني مختلفي از جمله موارد ذيل به کار رفته است.
1- مجموعه‌ي قواعد و مقررات حاکم بر اشخاص، از اين حيث که بشر موجود اجتماعي است. بقا و ادامه‌ي حيات با آشفتگي و زور امکان ندارد، و از اين رو بايد قواعدي که به آن حقوق مي‌گويند، بر روابط انسان حاکم باشد؛
2- امتياز، بهره و توان خاصي که حقوق براي هرکسي در اجتماع مي‌بخشد، نظير حق زندگي، حق مالکيت و شغل، حق انتخاب و آزادي؛
3- معاش و اجرتي که کسي در برابر انجام عملي دريافت مي‌کند، نظير حقوق کارمندان يک اداره؛
4- دانشي که به تحليل و بررسي قواعد حقوقي مي‌پردازد، نظير حقوق اداري، حقوق جزا، و مانند آن.
ج ) حقوق اداري
حقوق اداري از دو واژه: حقوق و اداره، ترکيب يافته به دو شيوه قابل تعريف است: يکي به لحاظ صوري يعني به لحاظ ارتباط منطقي ميان سازمان‌ها عمومي. و ديگري به لحاظ ماهوي، يعني به لحاظ قواعد و احکامي حاکم بر آن:
1- حقوق اداري از نظر صوري، شاخه‌‌هاي از حقوق داخلي به شمار مي‌رود و موضوع آن مطالعه اداره و وظايف و فعاليت‌هاي مجموعه‌ي دستگاه سازمان‌ها و ادارات دولتي، مقامات و ماموراني است که زير نظر هيات حاکمه و مقامات سياسي، به حفظ نظم عمومي و تامين نيازها و خدمات عمومي در جامعه مي پردازند.
اين تعريف هم موضوع حقوق اداري را روشن مي‌سازد و همچنين ارتباط آن را با حقوقي اساسي بيان مي‌دارد. زيرا دستگاه اداري، تابع سازمان سياسي و هيات حاکمه در هر کشور مي‌باشد. و مطالعه دستگاه اداري دولتي، و وظايف و صلاحيت‌هاي آنها از موضوعات حقوق اساسي است.
2- حقوق اداري از نظر ماهوي، قواعد و مقررات حاکم بر دستگاه اداره‌ي دولتي است که وظايف و تکاليف سازمان‌هاي اداري دولت به خصوص سازمان‌هاي اجرايي و روابط آنها را با مردم تعيين مي‌کند.
بنابرين حقوق اداري برخلاف حقوق خصوصي که روابط افراد را با يک ديگر تنظيم مي‌کند، به تنظيم روابط افراد و دولت مربوط مي‌شود.
حقوق اداري نظام به خصوصي از دانش حقوق است که در آن دولت آزادي عمل بيشتري دارد به گونه‌اي که به غير از دولت هيچ کسي قادر نيست که روابط آن را با ماموران و مستخدامان اداره تعيين و تنظيم کند. و دولت هر وقت که اراده کند مي‌تواند در وضعيت کارکنان و ماموران خود به صورت يک جانبه تصميم بگيرد و تغييرات به وجود بياورد و يا به استخدام آنها خاتمه بدهد. و همچنين در قرارداد‌هاي اداري که دولت منعقد مي‌کند، بدون اينکه شرطي شده باشد، در صورت لزوم مي‌تواند به طور يکجانبه تعهدات اضافي به پيمانکار خود تحميل کند و يا به لحاظ منافع عمومي، آنها را فسخ و لغو نمايد.
حقوق اداري از اصول و قواعد بنيادين برخوردار است که حتا در صورت سکوت قانونگزار، نيز در روابط افراد و دولت قابل اجرا است و همين ويژگي سبب شده که حقوقدانان از استقلال حقوق اداري سخن بگويند و از آن به عنوان نظام مستقل در بين رشته‌هاي علم حقوق ياد کنند.
تعريف حقوق اداري از نگاه حقوقدانان غربي
آندره دلوبادر يکي از حقوقدانان معاصر فرانسوي دو تعريف از حقوق اداري دارد:
1- حقوق اداري رشته‌اي از حقوق عمومي است که مشتمل بر سازمان و فعاليت آن است که در عرف به آن اداره گويند.
2- حقوق اداري آن دسته از قواعد حقوقي ويژه، متمايز از حقوق خصوصي است که به وسيله‌ي مقامات و دادگاه‌هاي اداري به موقع اجرا گذاشته مي‌شود.
ژرژودل حقوقدان ديگر فرانسوي معتقد است که حقوق اداري، حقوق مشترک و عام قدرت عمومي است.
از نظر او حقوق اداري مجموعه‌ي فعاليت دولت و اشخاص عمومي است که از قدرت عمومي بر خوردار است.
ژان ديورو يکي ديگر از صاحب نظران حقوق اداري مشابه همين تعريف را در باره حقوق اداري ارايه کرده و گفته است: حقوق اداري مجموعه‌ي قواعد حقوقي ترجيحي، حقوق عمومي حاکم بر فعاليت‌هاي اداري اشخاص اداري است.
از نگاه او نيز حقوق اداري مجموعه‌ي قواعدي است که از ويژگي ترجيحي، تحميلي و آمرانه برخور دار است.
د) ويژگي‌ها و خصوصيات حقوق اداري
حقوق اداري، داراي خصوصيات و ويژگي‌هايي است که شناخت آنها به درک و شناخت ماهوي و شکلي حقوق اداري مفيد و موثر است. و به پاره‌اي از آنها به اختصار اشاره مي‌گردد:
1- حقوق اداري، در کشور ما به دليل گسترده و متنوع بودن مشاغل و اعمال اداري غير مدون است و تا هنوز مثل ساير قوانين (قانون اساسي، قانون مدني، قانون اجراآت جزايي، قانون انتخابات، قانون شورا‌هاي ولايتي، قانون پوليس، قانون مبارزه عليه‌ي تمويل تروريزم، قانون مبارزه عليه‌ي تطهير پول و عوايد ناشي از جرايم، قانون رسانه‌ها، و...) در يکجا گردآوري نشده است.
حقوق اداري در کشورما، همانند بسياري از کشور‌هاي ديگر، به صورت، قوانين، فرمان‌هاي تقنيني، مقررات و مصوبه‌‌هاي شوراي وزيران، آيين نامه‌ها و ابلاغيه‌ها، و نيز بعضا به صورت عرف و رويه‌ي اداري است، که به دليل تحولات و تغييرات زيادي در قوانين و سيستم اداره‌ي کشور، در سه دهه اخير، همراه با پراکندگي و تناقضات موجود در آنها، باعث دشواري‌هاي در سيستم اداري کشور گرديده است و البته قانون واحد مدون اداري در تسهيل امور و اعمال اداري نقش به سزايي دارد، ولي تنوع دواير و کثرت مسايل و اعمال اداري به خصوص با تغييرات و تحولاتي که هر روز دامنگير کشور بوده، چنين فرصت و مجالي را تا هنوز نداده است. هرچند اميد است که در آينده تدبيري اتخاذ گردد که منجر به تدوين اصول و قواعد کلي به نام «حقوق و قانون اداري» گردد.
2- حقوق اداري، شاخه‌اي از حقوق عمومي است. و رابطه‌ي نزديک با حقوق اساسي دارد. حقوق اساسي در ميان رشته‌هاي حقوق عمومي، از اهميت خاصي برخوردار است، وحتا حقوقدانان، حقوق اساسي را اساس و پايه‌ي حقوق عمومي دانسته¬اند، زيرا در آن ساختار حقوقي دولت، و رابطه‌ي سازمان‌ها مطرح مي‌شود، و ساختار قواي سازنده‌ي حکومت (مقننه، مجريه و قضاييه) و شيوه‌ي مشارکت افراد در قواي سه گانه و حقوق و آزادي‌هاي آن در برابر دولت مورد بحث قرار مي‌گيرد.
3- هدف حقوق اداري، تامين منافع و نيازمندي‌هاي عمومي وتحقق بخشيدن به روح و ارزش‌هاي قوانين است و فلسفه‌ي تشکيل واحد‌هاي اداري، نيز به همين منظور است چنانکه ماده 142 قانون اساسي مقرر داشته است: «دولت به مقصد تعميل احکام و تامين ارزش‌هاي مندرج اين قانون اساسي، ادارات لازم را تشکيل مي‌دهد.
4- موضوع حقوق اداري، مطالعه سازمان رسمي و قانوني دستگاه‌هاي اداري دولت و صلاحيت و اختيارات و تکاليف آنها است که به موجب قانون مقرر گرديده است8. و همچنين تنظيم روابط بين مردم و واحد‌هاي اداري دولتي، از موضوع حقوق اداري مي‌باشد. و از اين رو حقوق اداري، در رشته‌ي جداگانه‌اي به نام حقوق اداري از مجموعه‌ي قواعد و مقرراتي پيروي مي‌کند و تنظيم روابط مردم با واحد‌هاي اداري، و نيز حقوق و وظايف سازمان‌هاي اداري را بر عهده دارد.
به طور کلي حقوق اداري ناظر بر فعاليت‌هاي سازمان‌هاي اداري دولتي است و آن عبارت است از اعمال اداري و اجراي موضوع آن و به کار بستن تصميمات و دستورالعمل‌هاي مقامات عاليه‌ي کشور (قوه‌ي مقننه، قوه‌ي مجريه و قوه‌ي قضاييه) است. ولي اعمال سياسي، قضايي، اعمال قانونگزاري، مشمول قواعد حقوق اداري نمي‌گردد، هرچند تعيين مرز ميان اعمال اداري و اعمال سياسي و قضايي کار دشوار است.
به ديگر تعبير، موضوع حقوق اداري، اشخاص حقوق اداري، ساختار و تکاليف وزارتخانه ها، و دواير دولتي، تقسيمات کشور و شهرداري‌ها، و شوراها و روابط اين سازمان‌ها با مردم و تنظيم روابط آنها مي‌باشد. و از مسايل مهم آن بررسي شيوه‌ي رسيدگي عدالت اداري و مبارزه با فساد اداري است.
5- قواعد حقوق اداري، امري و اقتداري است و برخوردار از ابزار‌هاي قهري و حمايتي مي‌باشد که روابط اداره کنندگان و اداره شوندگان را تحت اداره‌ي عالي ترين مقام اداري کشور در جهت تامين منافع عامه تنظيم مي‌کند.
6- قواعد حقوق اداري، تنها قانون و مقررات موضوعه نيست بلکه رويه قضايي و اصول کلي حقوقي و ديگر منابع حقوق اداري را نيز دربر مي‌گيرد، و ماموران اداري وظايف اجراي قواعد حقوقي را به عهده دارند، و نمي‌توانند وضع قواعد حقوقي بکنند9، زيرا چنين کاري تجاوز به حريم قوه‌ي قانونگزاري است، مگر در مواردي که قانون به آنها اجازه داده باشند، هرچند که ماموران و مجريان قوانين و مقررات اداري بر اساس برداشت و تفسيري که از قوانين و حقوق اداري دارد، عمل مي‌کنند. و چه بسا که در مواردي نيز از آن تخطي کنند.
7- حقوق اداري در کشور ما پديده‌ي جديد وجوان است که همراه با تحولات در عرصه‌ي حقوق و انديشه، طرز تلقي از نوع حکومت، و ارزش دهي به اراده و حاکميت مردم، رعايت حقوق شهروندان، قانونمند شدن روابط بين اداره کنندگان و اداره شوندگان، انديشه محدود شدن واحد‌هاي اداري به قانون، تقويت گرديده است و در سيستم اداري کشور، تاحدودي نمايان شده است و چنين انتظاراتي مردم نيز اميدوار كرده است.
نتيجه
بنابر آنچه گذشت، حقوق اداري هم از نظر واژگان شناسي، و نيز از نظر صوري و ماهوي، و تعريف‌هايي که از منظر‌هاي مختلفي براي آن بيان شده، و همچنين از نظر ويژگي‌ها، و اهداف، روشن شد. و حقوق اداري شاخه‌اي از حقوق عمومي است که تنظيم روابط افراد و دولت را به عهده دارد و دولت در آن از آزادي عمل برخوردار است و حقوق اداري، داراي اصول و قواعد بنيادين است که حتا در صورت سکوت قانونگزار، نيز در روابط افراد و دولت قابل اجرا است. و در گفتار بعدي اصول بنيادين و منابع حقوق اداري توضيح داده مي‌شود.
گفتار دوم
منابع و اصول بنيادين حقوق اداري
منابع جمع منبع، به معناي سرچشمه و خاستگاه اصلي به کار مي‌رود، مثلا منابع حقوق، يعني خاستگاه حقوق و نيرو‌هاي سازنده‌ي قواعد حقوقي، نظير شريعت و اراده‌ي خداوند، عرف و اراده‌ي مردم، و يا هر مقام و قدرتي که قواعد الزامي وضع مي‌کند.
بنابرين، منظور از منابع حقوق اداري، خاستگاه اصلي و نيرو‌هاي سازنده‌ي قواعد و حقوق اداري است. و آنها مجموعه‌ي قواعد و مقررات حاکم بر دستگاه‌هاي اداري است که در مقام عمل و اجرا مي‌بايست نصب العين قرار داده شود. نظير قانون اساسي، قوانين عادي، آيين نامه، تصويب نامه‌ها، بخش نامه‌ها، اصول کلي حقوقي، معاهدات بين المللي و احکام محاکم قضايي و نظاير آنها 10 که در ذيل به پاره‌اي از آنها اشاره مي‌گردد:
الف ) قانون اساسي
قانون اساسي به مثابه‌ي عالي ترين قوانين کشور که در راس قرار دارد، از مهمترين منابع حقوق اداري به شمار مي‌رود که مي‌بايست نصب العين دستگاه‌هاي اداري قرار داده شود زيرا قانون اساسي تعيين کننده‌ي چهار چوب اصلي و اهداف کلي اداره‌ي دولت و سازمان‌هاي اداري تحت نظر قوه‌ي مجريه است. و از باب نمونه به مهمترين آنها اشاره مي‌شود:
1- ايجاد جامعه‌ي عادلانه و عاري از تبعيض و استبداد مبتني بر قانون و عدالت اجتماعي و تامين زندگي سالم.
در مقدمه‌ي قانون اساسي ايجاد جامعه‌ي متکي بر اراده‌ي مردم، و عاري از ستم و تبعيض از مهمترين اهداف قانون اساسي ذکر شده و در آن آمده است: «به منظور تاسيس نظام متکي بر اراده‌ي مردم، دموکراسي، خشونت و مبتني بر قانونمندي عدالت اجتماعي، حفظ کرامت، و حقوق انساني و تامين زندگي مرفه و محيط زيست سالم براي همه ساکنان اين سرزمين.» و همچنين بر اساس ماده 22 قانون اساسي «هر نوع تبعيض و امتياز بين اتباع افغانستان ممنوع است.» و تکيه بر چنين نظامي عاري از تبعيض، ايجاب مي‌کند که دستگاه‌هاي دولتي براي تحقق آن و تامين نيازها و زندگي سالم عاري از تبعيض و ستم، برنامه ريزي و در راستاي تحقق آن مشي نمايد.
2- احترام به اسلام و اراده‌ي مردم
بر اساس ماده سوم و چهارم قانون اساسي، قوانين اسلام و اراده‌ي مردم، نقش اصلي در اداره¬ها و سازمان‌هاي دولتي دارد، زيرا طبق ماده دوم، هيچ قانون و دستور العملي در دستگاه‌هاي اداري که مخالف اسلام باشد، ارزش قانوني و اجرايي ندارد. و طبق ماده 4 و 83 ، 84 و 90، 138، 141 قانون اساسي، نقش تعيين کننده‌ي اراده‌ي مردم، از طريق انتخاب نمايندگان خود، در شورا‌هاي ملي، ولايتي و ولسوالي، و نقش آن در ايجاد، تعديل و لغو واحدها و دستگاه‌هاي اداري نمايان است
.
3- رعايت تفکيک قوا
طبق ماده 71 «حکومت متشکل است از وزرا که تحت رياست رييس جمهوري اجراي وظيفه مي‌نمايد... وظايف شان توسط قانون تنظيم مي‌گردد.»، و ماده 81 «شواري ملي دولت جمهوري اسلامي افغانستان به حيث عالي ترين ارگان تقنيني مظهر اراده‌ي مردم آن است.» و طبق ماده 116 «قوه‌ي قضاييه رکن مستقل دولت جمهوري اسلامي افغانستان مي¬باشد.» و ماده 122 «هيچ قانون نمي‌تواند در هيچ حالت قضيه يا ساحه‌‌هاي را از دايره صلاحيت قوه قضاييه به نحوي که در اين فصل تحديد شده خارج بسازد و به مقام ديگر تفويض نمايد.» تفکيک و استقلال قوا در دولت و اداره جمهوري اسلامي افغانستان رعايت شده است. و اين اصل به مثابه‌ي قانون حاکم و برتر، براي اداره‌ي کلي دولت در نظر گرفته شده است.
4- اجرای صلاحيت‌هاي رييس اداره‌ي دولت، بر اساس قانون
طبق ماده 60 قانون اساسي «رييس جمهور در راس دولت جمهوري اسلامي افغانستان قرار داشته صلاحيت¬هاي خود را در عرصه¬هاي اجراييه، تقنينيه و قضاييه¬، مطابق به احکام اين قانون اساسي اعمال مي¬کند¬. رييس جمهور داراي دو معاون¬، اول و دوم¬، مي¬باشد¬. کانديداي رياست جمهوري نام هر دو معاون را همزمان با کانديدا شدن خود به ملت اعلام مي‌دارد¬. معاون اول رييس جمهور در حالت غياب¬، استعفا و يا وفات رييس جمهور مطابق به احکام مندرج اين قانون اساسي عمل مي‌کند. در غياب معاون اول رييس جمهور معاون دوم مطابق به احکام مندرج قانون اساسي عمل مي‌کند.» رييس جمهوري به عنوان عالي ترين مقام رييس اداره دولت، مکلف است که صلاحيت‌هاي خويش را در تمام عرصه‌هاي اجرايي، تقنيني، و قضايي، مطابق با احکام قانون اساسي اعمال کند. و اين ماده، اداره‌ي رييس دولت را، در اداره‌ي کشور، تنها در محور قانون اساسي، قانوني مي‌داند.
5- وضع و تطبيق نصاب تعليمي بر مبناي اسلام و فرهنگ ملي
طبق ماده 44: «دولت نصاب واحد تعليمي‌را بر مبناي احکام دين مقدس اسلام و فرهنگ ملي و مطابق با اصول علمي وضع و تطبيق مي‌کند و نصاب مضامين ديني مکاتب را بر مبناي مذاهب اسلامي موجود در افغانستان تدوين مي‌نمايد.» اداره‌ي دولت موظف به تدوين تطبيق نصاب واحد تعليمي بر اصول کلي ياد شده و تدوين مضامين ديني در کتاب‌هاي درسي مکاتب، بر مبناي مذاهب اسلامي مي‌باشد. و بر اساس اين ماده، اداره‌ي دولتي در بخش تعليم و تربيه نمي¬تواند، نصاب واحد تعليمي را بر خلاف آن وضع و تطبيق کند.
6- جبران خسارت شخص متضرر از واحد‌هاي اداري
طبق ماده 51: «هر شخص که از اداره بدون موجب متضرر شود مستحق جبران خساره مي‌باشد و مي‌تواند براي حصول آن در محکمه دعوا اقامه کند. به استثناي حالاتي که در قانون تصريح گرديده است، دولت نمي‌تواند بدون حکم محکمه با صلاحيت به تحصيل حقوق خود اقدام کند.» هر شخصي اعم از اينکه کارمند اداره باشد، يا غيرآن، بدون دليل خسارت و زيان از طرف اداره ببيند، حق تقاضاي جبران خسارت را از اداره از طريق اقامه‌ي دعوا در محکمه را دارد. و به موجب اين ماده‌ي قانوني، واحد اداري‌اي‌که بدون موجب باعث خسارت به کارمندان، و ماموران، و يا به پيمانکاران طرف قرار داد اداره بشود، و يا سبب ضرر و وارد شدن خسارت بر هرکسي گردد، ملزم به جبران خسارت شخص متضرر بر اساس حکم محکمه مي‌باشد.
7- ايجاد اداره سالم و بدون تبعيض
طبق ماده 50 قانون اساسي: «دولت مکلف است به منظور ايجاد اداره سالم و تحقق اصلاحات در سيستم اداري کشور بعد از تصويب شوراي ملي تدابير لازم اتخاذ نمايد.
اداره اجراآت خود را با بي‌طرفي کامل و مطابق به احکام قانون عملي مي‌سازد
اتباع افغانستان حق دسترسي به اطلاعات از ادارات دولتي را در حدود احکام قانون دارا مي‌باشند. اين حق جز صدمه به حقوق ديگران و امنيت عامه حدودي ندارد.
اتباع افغانستان بر اساس اهليت و بدون هيچ‌گونه تبعيض و به موجب احکام قانون به خدمت دولت پذيرفته مي‌شود.
بر اساس اين ماده، دولت موظف به ايجاد اداره‌ي سالم است. و همچنين دولت مکلف به اصلاحات سيستم اداري کشور است. و دولت براي اصلاحات و مبارزه با فساد اداري از اختيارات لازم برخوردار است و مي‌تواند هر تدابيري را که براي اصلاحات اداري لازم و مفيد بداند، اتخاذ کند.
و نيز بر اساس اين ماده، دولت مکلف شده است که در تمام واحد‌هاي اداري اجراآت و اعمال اداري را بدون تبعيض و با رعايت بي طرفي کامل عملي کند و به خصوص در استخدام ماموران اداري در هر نوع اداره‌ا¬ي که باشد، اهليت، شايستگي و کارداني را براي اتباع کشور در نظر بگيرد، و فاکتور‌هاي تبعيض، نظير تعلقات قومي، تنظيمي، منطقه‌اي، زباني، مذهبي و هرگونه معياري به دور از اهليت و شايستگي را در استخدام کارمندان اداري، در نظر نداشته باشد، اگر چنانچه کارمندي در اداره‌اي بدون رعايت اهليت، با لحاظ فاکتور‌هاي تبعيض، استخدام شود، عمل غير قانوني تلقي مي‌گردد.
ماده 50 قانون اساسي کشور، روي علت اصلي فساد اداري انگشت گذاشته و آن را برجسته ساخته است. همان چيزي که در گذشته علت اصلي فساد در سيستم اداري کشور به حساب مي‌رفت؛ سيستم واحد‌هاي اداري، اجراآت و اعمال اداري، استخدام کارمندان و ماموران در واحد‌هاي اداري، بر محور تبعيض و ناديده گرفتن اهليت و شايستگي دور مي‌زد، به گونه‌اي که آثار و بقاياي چنين روندي، تا کنون سيستم اداري کشور را فرسوده و بيمار ساخته است، و اصلاحات آن تلاش‌هاي زيادي را از سوي مقامات بلند رتبه اداري مي‌طلبد.
آنچه که ياد شد نمونه‌اي از ده‌ها مواردي است که قانون اساسي به عنوان اصلي ترين منبع حقوق اداري، اصول و قواعد کلي را بر واحد‌هاي اداري کشور حاکم و ملزم کرده است.
ب) قوانين عادي
بعد از قانون اساسي، قوانين عادي مهمترين منبع براي حقوق اداري به شمار مي‌رود، مراجع و مقامات اجرايي کشور موظف به رعايت قوانين عادي مصوب در شوراي ملي است.
طبق ماده 94 قانون اساسي: «قانون عبارت است از مصوبه هردو مجلس شوراي ملي که به توشيح رييس جمهور رسيده باشد، مگر اينکه در اين قانون اساسي طور ديگر تصريح گرديده باشد.»، قوانين عادي، به مجموعه قواعدي اطلاق مي‌گردد که به تصويب دو مجلس شوراي ملي رسيده باشد، و رييس جمهور آن را توشيح کرده باشد.
وضع قوانين عادي طبق ماده 81 قانون اساسي از اختيارات مجلس شوراي ملي است که به عنوان عالي ترين ارگان تقنيني کشور و مظهر اراده‌ي مردم شناخته شده است، که مي‌بايست در موقع اظهار راي مصالح عمومي و منافع علياي مردم افغانستان را در نظر بگيرد. و بر اساس ماده 3 قانون اساسي: «در افغانستان هيچ قانون نمي‌تواند مخالف معتقدات و احکام دين مقدس اسلام باشد.» قوانين عادي نمي‌تواند مخالف احکام اسلام باشد. و از اينکه براي تشخيص مخالفت، و عدم تشخيص آن مقام صلاحيت دار در قانون تعيين نشده است، طبق ارتکاز وجداني قانونگزار و راي دهندگان به اين قانون، چنين مقام صلاحيتدار، حتما کساني است که بصيرت و تخصص، در احکام ديني دارند، با قيد وثاقت و اطمينان، تا بتوانند تشخيص بدهند، و سخنانشان قابل اعتماد باشد.
بنابراين قوانين عادي‌اي که در اداره‌ي کشور، و واحد‌هاي اداري کوچک و بزرگ، معيار عمل و رفتار اداري قرار مي‌گيرد، قوانيني است با سه ويژگي مهم؛ يکي اينکه به تصويب مجلس قانونگزاري برسد، و دوم به وسيله رييس دولت به حيث عاليترين مقام اداري کشور، توشيح شده باشد، و سوم اينکه با احکام اسلام در مغايرت نباشد، و هر قانون عادي فاقد يکي از ويژگي‌هاي فوق، نمي‌تواند معيار عمل اداري قرار بگيرد.
حکومت براي قانونمندي رفتار و اعمال اداري، و برنامه‌هاي انکشافي دولت، بر اساس ماده 98 و ماده 95: «پيشنهاد طرح قانون از طرف حکومت يا اعضاي شورا و در ساحه تنظيم امور قضايي از طرف استره محکمه توسط حکومت صورت مي‌گيرد.» و ماده :97 «پيشنهاد طرح قانون از طرف حکومت نخست به ولسي جرگه تقديم مي‌گردد.» پيشنهاد طرح قوانين عادي را به مجلس مي‌دهد و با طي تشريفات خاصي که در قانون اساسي آمده، به وسيله قوه‌ي مجريه در واحد‌هاي اداري، قضايي، سياسي، نظامي و ساير شعبات حکومتي به مرحله‌ي اجرا گذاشته مي‌شود.
ج) مقررات و آيين نامه‌هاي دولتي
با اينکه قانونگزار طبق ماده 81 و ماده 90 قانون اساسي، قانونگزاري را از وظايف و صلاحيت قوه‌ي مقننه قرار داده است و طبق ماده 94 ، قانون را عبارت از مصوبه هردو مجلس شوراي ملي که به توشيح رييس جمهور رسيده باشد، دانسته است، ولي در مواردي، حق قانونگزاري را به قوه‌ي مجريه تفويض کرده است که قوه‌ي مجريه مي‌تواند مقررات و آيين نامه‌هاي را وضع و به مرحله‌ي اجرا بگذارد با اين شرط که مقررات دولتي که در قالب آيين نامه، تصويب نامه، يا بخش نامه شکل مي‌گيرد، مناقض نص و روح قانون نباشد. در اين باره مادة 76 قانون اساسي مقرر مي‌دارد: «حکومت براي تطبيق خطوط اساسي سياست کشور و تنظيم وظايف خود مقررات وضع و تصويب مي‌کند. اين مقررات نبايد مناقض نص يا روح قوانين باشد»
به موجب اين ماده، قانونگزار، حدود و اختياراتي را براي قوه‌ي مجريه تفويض کرده تا براي خطوط اساسي سياست دولت، و همچنين براي منظم نمودن وظايف و تکاليف، مقررات و دستورالعمل‌هايي را وضع و به مرحله‌ي اجرا بگذارد. و همچنين بر اساس ماده 43 و 44، 47 قانون اساسي، قانونگزار براي دولت اختيار وضع و اجراي برنامه‌هاي موثر و مفيد را براي توسعه و پيشرفت علم، فرهنگ و ادب و حمايت از مولفان و مخترعان و همچنين براي امحاي بي‌سوادي وتامين تعليمات رايگان، داده است.
دادن چنين اختياراتي به قوه‌ي مجريه، دلايل مختلفي دارد که از جمله‌ي آنها مي‌توان به موارد زير اشاره کرد:
1-براي اينکه قوه‌ي مجريه ابزار لازم حقوقي را براي توسعه، و اجراي تکاليف اجتماعي، فرهنگي داشته باشد، و بتواند نيازمندي‌هاي عمومي‌کشور را تامين و از بي نظمي جلويگري نمايد، نيازمند به وضع مقررات و اجراي آن به شکل قانوني است تا از اين رهگذر براي تحقق سياست‌ها و برنامه‌هايش ابزار لازم حقوقي و پشتوانه‌ي قانوني را داشته باشد.
2- قوه‌ي مقننه به خاطر کثرت مقررات و لوايح دولتي، فرصت کافي براي وضع تمامي مقررات، آيين¬نامه‌ها و تصويب نامه‌هاي دولتي را به يقين ندارد، از اين رو پاره‌اي از اختيارات را براي دولت در وضع مقررات، آيين نامه وتصويب نامه‌هاي دولتي براي به اجرا در آمدن و عملياتي شدن قوانين داده است.
3- ممکن است پاره‌اي از مقررات، تصويب نامه‌ها و آيين نامه‌هاي دولتي چندان اهميتي نداشته باشد، و از اين رو مجلس قانونگزاري براي تصويب مسايل و موضوعات کم اهميت اقدامي نمي‌کند.
4- قوه‌ي اجرايي و اداري به دليل اينکه از نزديک با مسايل مختلف اجرايي و اداري درگير مي‌باشد، و مي‌تواند از کارشناسان خبره و متعدد کمک بگيرد، از اين رو مي‌تواند تدابير و تصاميم دقيق‌تر و راهگشاتري را در وضع مقررات، آيين نامه در امور مختلف اداري اتخاذ کند.
5- در قوانين عادي، بيشتر مقررات کلي و ملي وضع مي‌گردد، نياز‌هاي محلي نظير حمل و نقل، و نظافت امور شهري و محلي ممکن است چندان مورد توجه واقع نشود، و از اين رو قانونگزار، به مقامات محلي با حفظ اصل مرکزيت به منظور تسريع و بهبود امور اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي و سهم گيري هرچه بيشتر مردم در انکشاف و توسعه حيات ملي صلاحيت‌هاي لازم را مطابق با احکام قانون، به اداره‌ي محلي بر اساس ماده 137 قانون اساسي تفويض کرده است. و بر اساس ماده 139 و 140 مشارکت شورا‌هاي ولايتي و محلي را با همکاري اداره‌ي ولايت و محلي، در اداره‌ي ولايت و محل در نظر گرفته است.
نتيجه
آنچه بيان شد، نظير حقوق اساسي، قوانين عادي، مقررات دولتي اعم از آيين نامه‌ها، تصويب نامه‌ها و ابلاغيه‌ها، منابع معتبر اسلامي و نظاير آن، به عنوان منابع حقوق اداري، دولت را مکلف مي‌دارد، که وظايف و تکاليف اداري و حکومتي را بر طبق آنها، اجرا و عملي سازد، و به اهداف قوانين جامه‌ي عمل بپوشاند. چنانکه فلسفه‌ي تشکيل ادارات دولتي، به موجب ماده 142 قانون اساسي، تعميل احکام و تامين ارزش‌هاي مندرج قانون اساسي شناخته شده است. ولي منابع حقوق اداري منحصر به آنچه که ذکر شد نيست، عرف و عادت و رويه‌ي قضايي و قواعد و اصول کلي حقيقي که رعايت آنها مورد احترام و توجه قضات، حقوقدانان و مجريان حقوقي قرار گرفته، نظير اصل عدم ضرر، اصل تساوي افراد در برابر قانون ، تساوي در استخدام، اصل نفي تبعيض، قاعده‌ي لاضرر، و نظاير آن را نيز مي‌توان از منابع حقوق اداري به حساب آورد.
|