حقوق مالي
چكيده: ماليه عمومي كه تا نخستين جنگ جهاني تنها امكان پوشش هزينه هاي عمومي و توزيع برابر اين هزينه ها را ميان اعضاي جامعه مي داد همگام با وظيفه هاي دولت دگرگون شده است و امروز بايد نيازهاي فزاينده كشور را برآور. هر چند هدف اوليه از به كارگيري حقوق مالي چون گذشته پوشش هزينه هاي عمومي است، ولي دولت، به پيروي از خواست مردم هر چه بيشتر از آن براي دستيابي به هدفهاي اقتصادي, اجتماعي, فرهنگي و ... بهره مي گيرد.
فعاليت هاي مالي دولت و ديگر سازمانهاي عمومي از ميانه سده نوزده ميلادي موضوع بررسي هاي منظمي بوده است. در اين دوران نويسندگاني كه در اين زمينه به بررسي پرداخته اند تنها اهنديشه اي مالي داشتند و وسيله هايي را بررسي مي كردند كه دولت با آنها منابع لازم را براي پوشش هزينه هاي عمومي فراهم آورد و آن هزينه ها را ميان همه شهروندان تقسيم كند. همچنين نظريه مالي كهن در اساس به قاعده هاي حقوق اداري يا اساسي توجه داشت كه فعاليت هاي مالي گوناگون دولت مي بايست از آنها پيروي كند. هدف اين قاعده ها آسان كردن نظارت قانونگذار بر فعاليت هاي دولت بود. كوشش متخصصان اينامكان را پديد آورد تا نظريه اي كلي كه به طور كامل با نيازهاي دولت ليبرال منطبق بود پايه گذاري شود.
رويدادي اساسي كه در جريان چهل سال گذشته مفهومهاي مالي را دگرگون ساخت مداخله فزاينده دولت و سپس سازمانهاي عمومي ديگر در قلمرو اقتصادي و اجتماعي بوده است. بودجه دولت كه تا اين زمان يك برنامه ساد عملي در زمينه مالي بود مهمترين ابزار اجراي سياست اقتصادي دولت شده است. بودجه يك سند اقتصادي است. اما بودجه همچنان سندي سياسي و به ويژه حقوقي نيز باقي مانده است. تنش دايمي بين هدف اقتصادي و آيين هاي مالي مشخص كننده ماليه عمومي است كه در دولتهاي امروزي پيرو اصل قانون بودن است و به الزام حققوي باقي مي ماند.
1. نقش تازه ماليه عمومي
در سده نوزده دولت تنها به فعاليت هاي اداري, انتظامي, قضايي، ديپلماسي و مانند آن مي پرداخت و در قلمرو اقتصادي وارد نمي شد و باز هم كمتر در قلمرو اجتماعي دخالت مي كرد.ليبراليسم كه انديشه رايج زمان بود اقدام اقتصادي قدرت عمومي را به دليل ناكارآيي, بي چون و چرا محكوم و محدود شدن فعاليت هاي دولتي را به پاسداري از نظم توجيه مي كرد. از اين روست كه نام دولت ژاندارم يا نگهبان به دولت ليبرال داده شده است. بودجه سالانه دولت كه مبلغ آن به دليل اختيارهاي اندكي كه براي قدرت عمومي شناخته شده ناچيز بود مي توانست در گردش اقتصاد بي ثار تلقي شود. نرخ كوچك ماليتها به هيچ روي نمي توانست مزاحم فعاليت اشخاص خصوصي باشد. بخش بزرگ هزينه هاي عمومي ازمزد و حقوق تشكيل مي شد و ايجاد ثروت نمي كرد.
پس از 1920, زير فشار اوضاع و احوال و نه با اراده اي خواسته شده, دخالت دولت در زمينه اقتصادي آغاز شد. از ميان بردن آثار جنگ, پرداخت مقرريها و هزينه هاي بازسازي, پيكار عليه بحران بزرگ اقتصادي از سال 1931, سازمان دادن اقتصاد جنگ از سال 1939, نوسازي و صنعتي كردن كشور با برنامه هاي توسعه پس از آزادي, همه دلايلي است كه سلطه فزاينده دولت را در زمينه اقتصادي بيان مي كند. هم اكنون هزينه هاي دولت به تقريب يك پنجم توليد ناخالص داخلي است. (21% توليد ناخالص داخلي در 1976 و اين رقم از آن پس كم تغيير كرده است) بايد افزود كه پاره اي انديشه هاي نو ايفاي وظيفه سازمانهاي عمومي را در زمينه هاي اقتصادي و اجتماعي توجيه مي كند. همه اقدامها در جهت پيكار عليه فقر و پيش آمدهاي ناگوار زندگي و نابرابريهاي اجتماعي مشروع تلقي مي شود و خواست افكار عمومي است. به همين سان توسعه پيوسته اقتصاد به عنوان حق طبيعي بيش از پيش خواست انبوه مردم شده است. همه دولتها مي كوشند تا با مديريت هر چه فشرده تر اقتصاد به آن دست يابند.
چون دولت اكراه دارد كه توسعه اقتصادي را با برنامه ريزي آمرانه و اجباري راهنمايي كند, در نهايت به وسيله بودجه به مداخله مي پردازد. هزينه ها و درآمدهاي عمومي شيوه هاي عمل اختياري است كه به دولت امكان مي دهد تا با پيشنهاد امتيازهاي مالي كارگزاران اقتصادي را به اقدام در جهت هدفهاي تعيينشده دولت تشويق كند.
از اين رو هزينه هاي عمومي به گونه اي بسيار ديدني متحول شده است. در كنار هزينه هايي كه به منظور انجام كار سازمانهاي اداري مانند پرداخت حقوق به كارمندان بود و بخش اصلي هزينه هاي عمومي را تا جنگ جهاني اول تشكيل مي داد, هزينه هاي سرمايه اي به منظور سرمايه گذاري در اموالي كه مي تواند افزايش توليد ملي را در پي هزينه هاي انتقالي مانند كمك هاي اجتماعي, هزينه هاي دانشجويي, يارانه به كالاهاي مورد نياز اوليه, مستمري به معلولان جنگي, كمك به كم درآمدها و كساني كه از نظر اقتصادي ضعيف اند و غيره, كه راهي براي توزيع مجدد درآمد ملي بين قشرهاي مختلف اجتماعي است, پديد آمده است.
ماليات هم كه هميشه با هدف پوشش هزينه هاي عمومي بود وسيله اثرگذاري بر توليد و مصرف ثروت شده است. دولت مي تواند با معافيت يا وضع مالياتهاي سنگين پاره اي از فعاليت هاي اقتصادي را تشويق كرده يا باز دارد. مداخله با ماليات بسيار گسترش يافته است و امروز در بيشتر زمينه ها ديده مي شود. با اين همه, عيب اصلي مداخله با ماليات كاهش درآمدهاي مورد انتظار خزانه براي پوشش هزينه ها و افزون بر اين, بيش از اندازه پيچيده كردن قوانين مالياتي است. در واكنش عليه مداخله گري فراگير مالياتي تصميم هاي قانوني, مالياتهاي خنثي يا بي اثر اقتصادي مانند ماليات بر ارزش افزوده را به گونه ارادي انتخاب و دوباره برقرار كرده اند.
كسر بودجه, كه مدتها نفي شده بود, مانند وسيله عملي دولت بر موقعيت واوضاع و احوال اقتصادي به كار گرفته مي شود. درگذشته, تعادل دقيق هزينه ها و درآمدهاي عمومي نشانه مديريت مالي خوب پنداشته مي شد. با اين همه, اقتصاددانان خاطر نشان كرده اند كه هنگامي كه فعاليت اقتصادي در حال ركود است, اگر كسر بودجه با ايجاد پول پرداخت شود, قدرت خريد مردم را افزايش مي دهد و افزايش مصرفي كه از آن نتيجه مي شود محرك از سرگيري فعاليت بازرگاني و سپس صنعتي خواهد بود. افزايش مصرف امكان افزايش وصول مالياتها را فراهم مي كند و كسر بودجه خواسته شده اوليه را با تاخير جبران مي كند. پس تعادل وجود دارد, اما به جاي اين كه ايستا باشد در دوره اي برقرار مي شود. اثري كه تعادل بودجه بر موقعيت و اوضاع و احوال اقتصادي دارد عمق همبستگي موجود ميان فعاليت هاي مالي و زندگي اقتصادي دولت را نشان مي دهد.
2. آئين هاي مالي
1. تهيه بودجه دولت. هر سال زندگي مالي دولت در سند مهمي خلاصه شده كه بودجه يا قانون مالي ناميده مي شود. بودجه مي تواند مانند سندي تعريف شود كه براي هر سال كل منابع و هزينه هاي دولت را پيش بيني و تجويز مي كند.
الف. سند پيش بيني. چون سال مالي در فرانسه منطبق با سال ميلادي است, مطابق قانون اساسي دولت موظف است در ماههاي پيش از آغاز سال مالي, لايحه اي تهيه و مبلغ درآمدها و هزينه هاي دولت را براي سال آينده معين كند, پس لايحه بودجه سند پيش بيني است. گذشته ازاين, از پيش به دشواري مي توان ارزيابي كرد كه هزينه هاي عمومي چه خواهد بود يا از مالياتهاي موجود چه به دست خواهد آمد. وزارت دارايي شيوه هايي تنظيم كرده است كه به آن امكان مي دهد تا به ياري وزارتخانه هاي ديگر به هدفهاي خواسته شده دست يابد.
اما تهيه سند بودجه با درنظر گرفتن گسترده ملاحظات اقتصادي انجام مي گيرد. بودجه دولت وسيله هدايت فعاليت هاي اقتصادي است. رقم آن مهم و معرف 21% توليد ناخالص داخلي در سال 1976 است, با درج هزينه هاي تجهيزات بر موقعيت و اوضاع و احوال اقتصادي اثر مي گذارد؛ همچنين با اطلاعات داده شده درباره همه عمليات اقتصادي كه در جريان سال اقتصادي آينده جميع كارگزاران اقتصادي انجام خواهند داد و در حدولهاي حسابداري ملي به صورت اعداد ترسيم مي شود, تهيه لايحه بودجه روشن مي شود. همچنين بي در نظر گرفتن دستورهاي برنامه كه آهنگ رشد اقتصادي فرانسه را براي چندين سال تنظيم مي كند, لايحه بودجه نم يتواند تهيه شود. هم اكنون هزينه هاي سرمايه گذاري در برنامه هاي پياپي در حال اجرا در هر لايحه بودجه در بين هزينه ها قيد مي شود.
ب. سند اجازه. دولت بايد لايحه بودجه را تسليم مجالس قانونگذاري كند كه پس از بررسي, آن را تصويب مي كند. اين اجازه قانونگذار است كه به اداره هاي دولتي امكان اجراي بودجه را مي دهد. بودجه تصميمي است كه همه ماموران دولتي, چه در هنگامي كه مالياتها را دريافت و چه در هنگامي كه اقدام به هزينه هاي عمومي مي كنند, بايد محترم شمارند. ماده 34 قانون اساسي مصوب چهارم اكتبر 1958 به مجالس قانونگذاري اختيار چگونگي تعيين منابع و هزينه هاي دولت را مي دهد. به اين ترتيب, اصل صلاحيت قانونگذار در تصويب قانون بودجه حفظ شده, ولي قانون اساسي 1958 و قانون مصرح قانون اساسي مصوب دوم ژانويه 1959 به گونه اي چشمگير اختيارهاي مجالس قانونگذاري را به هنگام بحث در اين زمينه محدود كرده است.
نمايندگان مجالس قانونگذاري ابتكار بحث و تغيير در مورد بودجه را از دست مي دهند, زيرا اصلاحيه ها يا پيشنهادهايشان هنگامي كه نتيجه پذيرش آنها كاهش درآمدهاي عمومي يا ايجاد يا افزايش هزينه هاي عمومي باشد ( بر طبق دستور ماده 40 قانون اساسي) پذيرفتني نيست.
بحث و مذاكره درباره لايحه بودجه ديگر فصل به فصل, يعني درباره بخش هاي به نسبت كوچك اعتبارات, نيست. نمايندگان بايد نخست درباره تعادل كل درآمدها و هزينه ها راي بدهند (قسمت اول لايحه), سپس به كل هزينه ها( قسمت دوم لايحه) يك جا راي دهند.
مدت بحث و مذاكره درباره بودجه به نسبت كوتاه است. لايحه بودجه بايد در نخستين سه شنبه ماه اكتبر هر سال و پيش از سال اجراي بودجه تسليم مجالس قانونگذاري شود. مجالس قانونگذاري بايد ظرف هفتاد روز پس از تسليم لايحه بودجه درباره آن تصميم بگيرند. در غير اين صورت دولت به لايحه بودجه اعتبار قانون مي دهد و آن را به اجرا در مي آورد.
قانون اساسي با محدود كردن مذاكرات مربوط به بودجه بخش بزرگي از اختيارهاي مجالس قانونگذاري را در اين مورد كاسته است؛ مجالسي كه به زحمت يك هزارم از همه اعتبارات خواسته شده را تغيير مي دهند.
2. اجراي بودجه دولت. در زمينه حقوقي اجراي قوانين مالي به دو گروه از ماموران عمومي متمايز از هم , دستور دهندگان پرداخت و ذيحسابها, سپرده شده است. در زمينه مالي خزانه عمومي مي كوشد آهنگ اجراي بودجه و تحول فعاليت اقتصادي را متوازن كند.
الف. قاعده جدايي دستوردهندگان پرداخت و ذيحساب. اجراي عمليات دريافتها و هزينه هاي عمومي شامل دو مرحله اساسي در سازمان مالي فرانسه است. يك مرحله اداري كه در جريان آن تصميم گيري درباره دريافتها و خرجها مي شود؛ يك مرحله حسابداري كه در جريان آن پرداخت هزينه يا وصول درآمدها انجام مي يرد. اين دو مرحله كه در اساس متفاوت است به دو گروه از ماموران انجام مي گيرد. اين مرحله كه در اساس متفاوت است به دو گروه از ماموران عمومي مستقل از هم, دستوردهندگان پرداخت و ذيحساب ها, سپرده شده است. در مورد هزينه ها دستوردهندگان پرداخت مستخدماني اند كه به آنها قدرت تصميم گيري مالي داده شده است. وزير رئيس بخش وزارتي دستور دهنده كل پرداخت است. وزير مي تواند اختيارهايش را به دستور دهندگان پرداخت ثانوي وابسته به خود, به ويژه به استاندار هر استنان, تفويض كند. ذيحسابها نيز مستخدماني اند كه اين صلاحيت برايشان شناخته شده, ولي بر عكس دستوردهندگان پرداخت وابسته به وزارت دارايي اند. نمايندگي خزانه ذيحساب را در سطح استان و عامل ذيحساب را در سطح بخش در بر مي گيرد. تحقق عمليات هزينه اي عمومي امكان درك چگونگي جدايي كار ميان دستور دهندگان پرداخت و ذيحسابها را ميدهد. تشريفاتي كه امكان انجام هزينه اي را ميدهد داراي چهار مرحله پياپي است: تعهد كه تصميم خرج است, تسجيل كه محاسبه و تعيين دقيق مبلغي است كه بايد پرداخت شود, حواله كه دادن سن نوشته به طلبكار براي وصول و در پايان پرداخت است. سه مرحله نخستين تشريفات را دستور دهندگان پرداخت انجام مي دهند؛ چهارمين مرحله به ذيحسابها سپرده شده است.
در زمينه دريافت مالياتها, وظيفه دستور دهنده پرداخت به اداره هاي ماليات كشور محول شده است, حسابداران بيشتر ( به ويژه ماموران وصول) حسابداران خزانه اند.
ب. خزانه عمومي . خزانه عمومي مي تواند همه اداره هاي داراي دولت تعريف شود كه عهده دار متمركز كردن همه موجوديهاي فراهم آمده از منابع عمومي د رصندوق واحد و كاستن همه خرجهاي عمومي از ان است . بدين سان خزانه عمومي اجراي مالي اسناد محاسباتي را كه بودجه دولت است انجام مي دهد. خزانه عمومي صندوق واحدي را اداره مي كند كه همه حسابداران پولها را در آن وارد يا از ان خارج مي كنند. اما وارد كردن پول در صندوق يا خارج كردن پول از ان در سطح تمام كشور و به گونه متفرق انجام مي گيرد. دريافتها ددر همان محل به دست نمي آيد كه هزينه ها تحقق مي پذيرد. پس بايد پولها را به تناسب نياز بين ذيحسابها توزيع كرد. علاوه بر اين, فاصله زماني بين خرجها و دريافتي ها وجود دارد. در آغاز سال خزانه بيش از آن چه كه به دست مي آورد خرج مي كند. خزانه بايد در انتظار دريافت بيشتر، كه در پايان سال معلومات مي وشد، از بانكها يا از افراد قرض كند. سرانجام هنگامي كه بودجه متعادل نيست، خزانه مجبور است منابع بيشتري با قرشهاي كوتاه و ميان مدت تهيه كند.
غير از اجراي مقررات بودجه, خزانه عمومي نقش بانكدار اقتصاد را ايفا مي كند. چهل است كه خزانه به بنگاههاي عمومي و خصوصي پيش پرداخت مي كند و وام مي دهد. بنگاهها به گونه مستقيم نمي توانند براي سرمايه گذاري هاي مولد خود تامين مالي كنند. خزانه عمومي مامور شده است تا به ياري منابع ويژه خود براي آنها امكان مالي فراهم كند. با اين همه از سال 1963 از وظيفه بانكداري خزانه بسيار كاسته شده است. در پايان بايد خاطرنشان كرد ك خزانه با شركت در تنظيم سياست اعتبار اعطايي بهوسيله بانكها و مراقبت از بازار سرمايه هاي دراز مدت بر فعاليت هاي مالي ملي نظارت مي كند.
3. نظارت بر اجراي بودجه دولت. قانون مالي عالي ترين سن اجازه بوده و لازم است كه مقررات ان در ضمن اجرا رعايت شود. هدف نظارت بر بودجه بررسي اجراي درست تصميم بودجه و در صورت عدم تطابق پيگرد و مجازات ماموران خاطي است.
چندين گونه نظارت مي توان تشخيص داد كه به تدريج از سده نوزده ايجاد شده است. براساس سنت نظارتي قضايي بر حساب ذيحسابها وجود دارد. اين نظارت را دادگاهي اعمال مي كند. كه ديوان محاسبات ناميده مي شود. اين نظارت به صورت راي درباره حسابهاي ذيحسابها انجام مي گيرد. از سال 1935 ديوان محاسبات بررسي هاي خود را به دستور دهندگان پرداخت تسري داده است. اما اين بررسي ها شكل قضايي ندارد و به صدور راي منتهي نمي شوند؛ ديوان به آگاه كردن دولت و مجلس قانونگذاري و يا حتي افكار عمومي از تخلفاتي كه مشاهده كرده بسنده مي كند و تصميم گيري درباره مجازات لازم را به اين مقامها وا مي گذارد. شناخته شده ترين شيوه آگاهي دادن ديوان محاسبات گزارش علني است كه در ماده ژوئن هر سال در روزنامه رسمي منتشر مي شود.
قانون 2_ 3_ 1982 با ايجاد دادگاههاي منطقه اي محاسبات اين گونه نظارت رانا متمركز كرده است. اين دادگاههاي بين استاني ( جايگزين قيومت استان) مامور نظارت بر بودجه سازمانهاي محلي شده اند. همچنين اين دادگاهها عهده دارد قضاوت در مرحله اول در حسابهاي سازمانها و موسسه هاي وابسته به آنها, با پژوهش خواهي احتمالي در برابر ديوان محاسبات شده اند. همانند ديوان محاسبات, اين نظارت قضايي اداره را هم در بر مي گيرد.
همچنين ازميانه سده نوزده نظارت قانونگذار به هنگام و پس از اجراي بودجه سال هست؛ به ويژه نظارت پاياني و قطعي بودجه با راي به قانون تفريغ بودجه تحقق مي يابد كه به قانونگذار امكان عنوان كردن ملاحظاتي را مي دهد. اما اين نظارت به دليلي اهميت كمي كه نمايندگان مجالس قانونگذاري به آن داده اند منتهي به شكست شده است.
در پايان, نظارتي كه به نادرت اداري ناميده شده گسترش يافته است. به عنوان نمونه, بازرسي كل دارايي, وزير دارايي يا وزير ديگر را از تخلفاتي كه ضمن نظارت بر ذيحسابها و مديران به استثناي وزيران دستور دهنده پرداخت مشاهده كرده آگاه مي كند. همچنين نمايندگان وزير دارايي در وزارتخانه هاي ديگر كه حضورشان از سال 1922 آغاز شده بر قانوني بودن تعهدات هزينه ها, همچنان كه بر حواله هاي وزيران دستور دهنده پرداخت, قبل از قطعي شدن نظارت مي كنند. اين نظارت اداري به صورت قابل توجهي موثر بوده است. با اين همه اين نظارت در جريان تصميم گيري يك عامل كاغذ بازي اداري وارد مي كند كه به هيچ روي كار اداره را آسان نمي كند و به درستي با اراده منظم كردن خدمات عمومي بي ارتباط است.
3. به سوي جامعه شناسي مالي؟
نقش تازه اي كه ماليه عمومي در زمينه اقتصاد ايفا كرده, تاكيدي كه بر روابط بين اقتصاد و بودجه, اقتصاد و مالياتها و مانند آن شده نتيجه اي داشته كه دست كم گرفتن جنبه هاي حقوقي و سياسي مسائل مالي است. اقتصاد مالي مهمترين بخش نظريه امروزي ماليه عمومي شده است. ممكن نيست بررسي هاي مالي تنها به جنبه اقتصادي آن محدود شود. نخست بايد يادآور شد كه وظيفه اي كه از اين پس به بودجه عمومي واگذار شده مسائل سياسي و حقوقي تازه اي مي آفريند كه نمي تواند نا ديده گرفته شود. اهميتي كه اداره هاي مالي در تعيين سياست هاي مالي يا اقتصادي كسب كرده اند به ويژه بايد نشان داده شود. گذشته ازاين پديده هاي مالي از اعمال حاكميت اند كه دولت يا سازمانهاي عمومي با آنها صلاحيت اعمال زور را كه جنبه سياسي روشني دارد به كار مي برند؛ عوامل اقتصادي كه تا كنون ممتاز بودند بايد در مفهومي گسترده تر از علم ماليه وارد شوند كه امكان دركي واقع بينانه تر از مسائل مورد بررسي را خواهد داد. در اينجا نيز ديدي جامعه شناسانه ناگزير به نظر مي رسد.
|